中国填海造地现状 沿海地区填海造地的现状和分析与研究

发布时间:2019-08-29 18:36:07???来源:公证书 ???点击:???
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沿海地区填海造地的现状和分析与研究

沿海地区填海造地的现状和分析与研究 填海造地是指把沿海地区的海域变成陆地的一种方法。由于中国大陆地形 复杂,东部沿海城市地形多不平整,于是填海造地就成为发达地区拓宽城市陆地 面积的一个有效方法。如我国的香港、澳门、深圳均以此法制造土地。到九十年 代后期,我国沿海地区填海造地面积已达1.2万平方公里,平均每年围填面积也 达到230至240平方公里。填海造地在缓解人地矛盾、推动社会经济发展上发挥了 重要作用。

虽然过度的填海造地增加了土地资源,短期解决了土地紧张问题,但是对 附近海区生物种类多样性造成严重的破坏。同时,滩涂和海湾大面积削减,严重 影响纳潮量和海水自净能力,造成海洋生态系统的自我修复能力下降。

以大连为例,在缺乏规范的填海运动席卷过后,不仅扰乱了沿海居民的日 常生活,损害了渔民们的经济来源,破坏了大连的海洋资源。大连海洋局曾根据 调研结果估算出,大连到2020年填海造陆的需求将达到3万多公顷,但一年以后, 再次发出同样的调研请求,结果显示至少会超过四五万公顷。究竟五年后的大连 实际需要多少土地,至今我们仍无法准确预测。

2002年《中华人民共和国海域使用管理法》实施后,国家每年对填海造陆 的规模都控制在一百多平方公里左右。我们发现《中华人民共和国海域使用管理 法》第32条关于海域使用权证换取土地使用权证的规定存在缺陷,成为填海造地 行为的不良导向。因为在土地价格畸高的当下,开放商只需要以低廉的价格取得 海域使用权,进而以填海造地的方式就可获得大量的土地。

大连市关于填海造地诸多不合规范的审批,操作涉及《物权法》《海域管 理法》《环境保护法》等多个方面。针对上述状况,大连市尚无可行条例予以规 范。

填海造地是沿海地区,尤其是东部发达地带为了实现自身的经济飞速发展, 而人为的破坏自然的结果。这种行为将对人类赖以生存的自然环境造成巨大改变, 一旦失去制度的约束,盲目或者不合理的行为甚至可能造成无法挽回的后果。如 此任由其肆意发展,原有的海域不可再生,子孙后代便无法再享受曾经的美景。

由于填海造地也是一项需要谨慎操作的工程,而大连市政府也在当前工作中存在 诸多不规范行为,不仅造成了沿海周边居民权利的受损,海洋资源的破坏,还使 海域使用权人不当取得珍惜的国有土地资源,造成国有资产的损失。此时,就需要用法律规范来规制填海造地活动。

研究填海造地的法律制度的意义主要表现在以下几个方面: 第一,从学术层面上极大丰富了我国关于填海造地的理论研究。首先需要 收集大量关于填海造地的原始资料;要深入沿海地区的实践项目进行调查,作为 一名法学院的学生,从学生的视角提出我们自己对于未来填海造地研究的方式、 方法、方向以及相关的事后工作处理的假说。

第二,指导沿海地区的关于填海造地的实践活动,更加合理的利用丰富的 海域资源,进而保护海洋环境。加强填海造陆理论的研究,有利于正确的指导正 在进行或者即将进行的实践。由于大连地区对填海造地的制度的理论建设才刚刚 开始,现实生活中存在诸多的社会问题。但是同期开始的活动势头迅猛,无人指 导私自拓宽海域等情况存在不少。如:填海造地缺少总体规划,政府部门彼此推 脱,工程布局方案不详细等等。因此,必须通过实践了解大连市填海造地法律规 范的不合理之处,特别是海域使用权转化为土地使用权的相关规则在实施过程中 遇到的问题,集中针对现行法律法规中关于填海造地的方面提出完善建议;从而 保护国有资产,保护沿海城市的海洋生态环境以及沿海地区居民的合法权益。

第三,从法律层面上为填海造地执法机关提供相应的制度保障,进而也有 利于相关法律规范的落实,从而最终保证了填海造陆实践活动的规范施行。由于 现存法律法规的不完善,无法保证相配套技术措施的有利实施,这些法律规定的 条文难以得到落实导。因此便需要从技术层面中确保实施的有关条件具有可操作 性。我国一直以来便存在执法难的情况,但是却在投入大量的人力和物力后,仍 然无法阻止填海造地的各种违规行为。需要承认的是一部分执法人员的素质过于 底下,执法水平函待提高,其持有的执法装备也待改良。

填海造地行为属于跨学科的综合活动,涉及到较多的自然科学的知识,很 难从科学技术的角度进行彻底的探讨,现主要从法学角度对填海造地进行分析。

研究思路如下:第一,对大连地区填海造地的实践、危害及其原因的分析。大连 坐拥渤海和黄海,地处辽东半岛顶端的大连,全长1900多公里长的海岸线。近年 来从大连湾、金州湾、大窑湾、长兴岛至东港等地,大规模的填海造地改变了大 连海岸线的长度和形状。海岸线长度占辽宁省海岸线总长70%以上的城市,岸线 资源人工化程度均已达到85%以上。由于大连市属于丘陵地形,多山,可利用的 平整土地面积不多,而岸线资源却非常丰富,尤其是有很多滩涂、湿地和盐田, 于是大连市将填海作为港口和工业发展的首选。在低成本的推动下,填海运动愈演愈烈,港口建设遍地开花。主要目的就是用于港口建设发展临港产业,另一目 的则是卖地。2010年大连土地出让金增速达到320 %,自2009年的275.29亿元猛 增到1157.75亿元。这些建设工程扰乱了沿海居民的日常生活,损害了渔民们的 经济来源,破坏了大连的海洋资源。第二,对填海造地的法律属性分析。首先, 从民法物权的角度来看,填海造地属于不动产物权上的添附。其次,合法的填海 行为在属于民事法律行为,也就是说,是民法上的添附制度的体现。通过填海这 一行为,可以获得新增土地的使用权,则填海行为是一种物权行为,可以产生出 物权法上的有效法律后果。当然,获得填海权并不是无偿的,需要交纳海域使用 金。填海权,是有关单位在交纳海域使用金后,经过国家海洋管理部门批准所获 得的一种物权,从民法物权的角度来看,其本身具有财产价值。

尽管填海造地的相关规定目前在《海域使用管理法》中,但是,在我们看 来,填海权不是海域使用权。因为,填海并不是使用海,而是使用的变海为地之 后的地。关于填海所造之地,无论是从法理还是从我国的现行立法来看,均应属 于国有。我国《海域使用管理法》第三十二条明确规定,填海项目竣工后形成的 土地,属于国家所有。有填海权的单位对于填海所造之地拥有的是土地使用权, 应当认为可以转让,可以抵押。所以,填海造地并非使用了海,而是使用了海变 成的地。变海为地,即将海域变成了国家土地资源的一部分,应当依照《土地管 理法》,由国家土地管理部门负责,而不是按照《海域管理法》,由海洋管理部 门负责。